Ο Διαμεσολαβητής (Ombudsman), του οποίου οι ρίζες στην Ευρώπη χρονολογούνται από τον 19ο αιώνα, είναι ένας θεσμός που αποσκοπεί στην επίλυση των προβλημάτων που προκύπτουν μεταξύ των δημόσιων φορέων και των πολιτών. Διενεργεί αμερόληπτη έρευνα αξιολογώντας τα παράπονα πολιτών που προκύπτουν από την αλληλεπίδραση με δημόσιους φορείς, στο πλαίσιο αφενός της υπεράσπισης των θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών, αφετέρου της προάσπισης των αρχών της λογοδοσίας, της διαφάνειας και της χρηστής διακυβέρνησης.
Πρόκειται για έναν θεσμό που συναντάται πλέον σε όλον τον κόσμο υπό ποικίλη ονοματολογία, από τον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης μέχρι τον Συνήγορο του Πολίτη σε εθνικό επίπεδο, όπως στην Ελλάδα, αλλά και σε δημοτικό και περιφερειακό επίπεδο με τον Συμπαραστάτη του Δημότη/Πολίτη και της Επιχείρησης στην Ελλάδα και σε άλλες χώρες.
Ο θεσμός του Διαμεσολαβητή παρατηρείται στην πρωτόλεια μορφή του ήδη από το 1809 στη Σουηδία, απ’ όπου προέρχεται και ο σχετικός όρος «Ombudsman» που στα σουηδικά έχει την έννοια του αντιπροσώπου, συνηγόρου (Κοψιδάς, 2023 και Τζέμος, 2014). Περίπου 100 χρόνια αργότερα, το 1919, ο θεσμός θα υιοθετηθεί και από τη Φινλανδία, ενώ το 1954 θεσπίζεται ως θεσμός και στη Δανία. H διάδοση του εν λόγω θεσμού παρατηρήθηκε σε δύο περιόδους, αφενός κατά τη δεκαετία του ‘60, με περιπτώσεις όπως της Νορβηγίας (1963) και της Μεγάλης Βρετανίας (1967), αφετέρου κατά τη δεκαετία του ‘90, έπειτα από την εγκαθίδρυση του θεσμού σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης με τη συνθήκη του Μάαστριχτ. Αν και το «σκανδιναβικό μοντέλο» του διαμεσολαβητή είχε αρκετές διαφορές από χώρα σε χώρα ως προς τη θεσμική οργάνωση και λειτουργία του, εντούτοις λειτούργησε ως μια βάση για τη θέσπιση ενός ανεξάρτητου οργάνου που θα προάσπιζε τα δικαιώματα του Ευρωπαίου πολίτη. Έτσι, με την θέσπιση της Ευρωπαϊκής Ιθαγένειας στη Συνθήκη του Μάαστριχτ (Άρθρο 20 ΣΛΕΕ, πρώην άρθρο 17 ΣΕΚ) όπου νοηματοδότησε θεσμικά την έννοια του Ευρωπαίου πολίτη, παράλληλα θεσπίστηκε και η δυνατότητα προσφυγής του ίδιου στο νέο θεσμό του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή (Άρθρο 228 ΣΛΕΕ, πρώην άρθρο 195 ΣΕΚ). Εξάλλου, ο θεσμός του Διαμεσολαβητή δεν συνυφαίνεται μόνο με την ιδιότητα του Ευρωπαίου πολίτη, αλλά και με την αυξανόμενη συγκέντρωση εξουσιών και αρμοδιοτήτων στα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που οδηγεί και στην ανάγκη ενός ανεξάρτητου θεσμού που θα προστατεύει τα δικαιώματα των πολιτών προκρίνοντας τις αρχές της χρηστής διοίκησης και της ανοικτής διακυβέρνησης (ήτοι τη διαφάνεια, τη λογοδοσία και τη συμμετοχικότητα).
Η υιοθέτηση του θεσμού του Ombudsman από την Ευρωπαϊκή Ένωση έδωσε με τη σειρά της μια εκ νέου ώθηση στη σταδιακή εγκαθίδρυση του θεσμού σε ακόμα περισσότερες χώρες. Έτσι, με τον Ν. 2477/1997 συστάθηκε και στην Ελλάδα ο «Συνήγορος του Πολίτη» ως μια ανεξάρτητη διοικητική αρχή με στόχο τη διαμεσολάβηση μεταξύ των πολιτών και των δημόσιων υπηρεσιών. Οι δημόσιες υπηρεσίες, φυσικά, αφορούν και τον ευρύτερο δημόσιο τομέα, όπως οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, τα Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου και οι επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας (ΔΕΚΟ), πάντα με στόχο την «προστασία των δικαιωμάτων του πολίτη, την καταπολέμηση της κακοδιοίκησης και την τήρηση της νομιμότητας» (Ν. 2477/1997, Άρθρο 1 παρ.1). Μάλιστα, με την αναθεώρηση του Συντάγματος το 2001, ο Συνήγορος του Πολίτη έγινε μία από τις τέσσερις Συνταγματικά κατοχυρωμένες Ανεξάρτητες Αρχές (βλ. Άρθρο 103, παρ.9 Συντ.). Παρ’ όλο που οι προτάσεις του Συνηγόρου δεν είναι δεσμευτικές προς τον εκάστοτε ελεγχόμενο δημόσιο φορέα, εντούτοις ο φορέας είναι υποχρεωμένος να συνεργάζεται με τον Συνήγορο κατά τη διερεύνηση μιας καταγγελίας. Έτσι, ενώ ο θεσμός του Ombudsman ανήκει κατά κανόνα στο «ήπιο δίκαιο» (soft law), ο ρόλος του αποδεικνύεται κρίσιμος για τον έλεγχο του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων από τη δημόσια διοίκηση (Βρετού, 2008 και Τζέμος, 2014). Με αυτό τον τρόπο συμβάλλει όχι μόνο στην εμπέδωση της χρηστής διοίκησης και στην ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των δημόσιων υπηρεσιών, αλλά και στην ουσιαστική ενδυνάμωση των δημοκρατικών θεσμών (Βαγιάνου, 2021), λειτουργώντας ως θεσμικό αντίβαρο (checks and balances).
Ωστόσο, ο θεσμός του Ombudsman δεν εξαντλείται σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο. Απεναντίας, ήδη εδώ και αρκετά χρόνια επεκτείνεται και στην τοπική αυτοδιοίκηση, δηλαδή σε Δήμους και Περιφέρειες. Στην Ελλάδα θεσμοθετήθηκε με τα άρθρα 77 και 179 του Ν. 3852/2010 (Νόμος «Καλλικράτη») για όλες τις περιφέρειες καθώς και για τους Δήμους άνω των 20.000 κατοίκων. Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του Καλλικράτη, ο ρόλος του Συμπαραστάτη είναι πολλαπλός, όπως και τα αντίστοιχα οφέλη. Αφενός, δρα διαμεσολαβητικά μεταξύ πολιτών, επιχειρήσεων και ΟΤΑ προκειμένου να καταπολεμήσει την κακοδιοίκηση, αφετέρου διασφαλίζει την αμεροληψία των δημοτικών και περιφερειακών αρχών, βελτιώνοντας την αποτελεσματικότητα της διοίκησης στην εξυπηρέτηση των πολιτών. Επιπλέον, δρα αποσυμφορητικά τόσο απέναντι στα αιρετά όργανα που δέχονται πλήθος αιτημάτων και παραπόνων πολιτών, όσο και απέναντι στους ελεγκτικούς μηχανισμούς και στη δικαιοσύνη, εφόσον δρα ως εξωδικαστικός θεσμός λύνοντας τα προβλήματα εντός των ίδιων των ΟΤΑ. Σύμφωνα με τον ίδιο νόμο, λοιπόν, ως Συμπαραστάτης επιλέγεται πρόσωπο εγνωσμένου κύρους και εμπειρίας, για την εκλογή του οποίου απαιτείται πλειοψηφία των 2/3 του συνόλου των μελών του Δημοτικού Συμβουλίου έπειτα από μυστική ψηφοφορία. Με αυτόν τον τρόπο, ο «Καλλικράτης» επιχειρεί να προσδώσει στο πρόσωπο του Συμπαραστάτη το απαιτούμενο κύρος και ανεξαρτησία προκειμένου να επιτελέσει αποτελεσματικά το έργο του. Αξίζει εδώ, βέβαια, να αναφερθεί ότι ο θεσμός του Συμπαραστάτη επιχειρήθηκε να καταργηθεί με τον Ν. 4555/2018 (άρθρα 152-174) ο οποίος εισήγαγε το θεσμό του Δημοτικού και Περιφερειακού Διαμεσολαβητή. Ωστόσο, μόλις ένα χρόνο αργότερα, επανήλθε ο θεσμός του Συμπαραστάτη με το άρθρο 7 του Ν. 4623/2019, καταργώντας τις προβλέψεις του Ν. 4555/2018. Μια ακόμη καίρια αλλαγή για τον θεσμό του Συμπαραστάτη του Δημότη που επήλθε με τον Ν.4623/2019 είναι ότι συμπεριέλαβε και όλους τους νησιωτικούς δήμους, ανεξαρτήτως πληθυσμού, ως υπόχρεους επιλογής Συμπαραστάτη (Ν.4623/2019, Άρθρο 7 παρ. 2), εφαρμόζοντας τη συνταγματική επιταγή της προστασίας της νησιωτικότητας (άρθρο 101 παρ. 4 Συντ.).
Υπέρ της ύπαρξης του θεσμού του «τοπικού και περιφερειακού διαμεσολαβητή» συνηγορούν διαχρονικά διάφοροι διεθνείς και ευρωπαϊκοί θεσμοί, ο κυριότερος εκ των οποίων φαίνεται να είναι το Συμβούλιο της Ευρώπης. Ήδη από τα τέλη της δεκαετίας του ‘90, το Συμβούλιο της Ευρώπης προκρίνει τη σύσταση Ombudsman σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο μέσα από μια σειρά συστάσεων και ψηφισμάτων. Ενδεικτικά αναφέρονται τα εξής:
- Η Σύσταση 61 (1999) του Κογκρέσου των Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών της Ευρώπης για τον ρόλο των τοπικών και περιφερειακών Συνηγόρων του Πολίτη στην υπεράσπιση των δικαιωμάτων των πολιτών, όπου καλεί τα κράτη να λάβουν μέτρα αφενός για την εισαγωγή του θεσμού και σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, αφετέρου για την ενημέρωση των πολιτών για την φύση και τις δυνατότητες του θεσμού.
- Η Σύσταση (85) 13 της Επιτροπής Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης για τον θεσμό του Συνηγόρου του Πολίτη, με την οποία καλούνται τα κράτη-μέλη να εξετάσουν την δυνατότητα διορισμού ενός Συνηγόρου σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο.
- Η Σύσταση 1615 (2003) της Κοινοβουλευτικής Συνέλευσης του Συμβουλίου της Ευρώπης με την οποία οι κυβερνήσεις των κρατών-μελών καλούνται να ιδρύσουν ένα θεσμό σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, με έναν τίτλο όμοιο με αυτόν του «τοπικού/περιφερειακού Συνηγόρου του Πολίτη».
- Το Ψήφισμα 80 (1999) του Κογκρέσου των Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών της Ευρώπης που προάγει τον ρόλο των τοπικών και περιφερειακών Συνηγόρων του Πολίτη στην υπεράσπιση των δικαιωμάτων των πολιτών, ενώ στο παράρτημα του ψηφίσματος παρατίθεται και οι προτεινόμενες Αρχές που οφείλουν να διέπουν την ίδρυση των τοπικών και περιφερειακών Γραφείων Συνηγόρων.
Επιπλέον, σε μια σειρά από ψηφίσματα και συστάσεις, όπως το Ψήφισμα 1959 (2013) με τίτλο «Ενισχύοντας τον θεσμό του Συνηγόρου στην Ευρώπη», η Κοινοβουλευτική Συνέλευση του Συμβουλίου της Ευρώπης επιβεβαιώνει ότι οι θεσμοί των Συνηγόρων, με όποια μορφή κι αν συναντώνται σε κάθε χώρα (εθνικοί ή τοπικοί), διαδραματίζουν κρίσιμο ρόλο στην ενίσχυση της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των ανθρώπινων δικαιωμάτων. Παράλληλα, όμως, υπογραμμίζεται και η ανάγκη να πληρούνται κάποιες προϋποθέσεις που να διασφαλίζουν την ανεξαρτησία, την αμεροληψία και εν γένει την αποτελεσματικότητα αυτών των θεσμών. Για παράδειγμα, η διαδικασία διορισμού θα πρέπει να φέρει τα εχέγγυα ανεξαρτησίας που διασφαλίζονται όταν ο Ombudsman διορίζεται από το κοινοβούλιο (στην περίπτωση του Συνηγόρου) ή από το Δημοτικό Συμβούλιο (στην περίπτωση του Συμπαραστάτη). Θα πρέπει, επίσης, η πρόσβασή τους σε έγγραφα και πληροφορίες να διευκολύνεται από όλους τους εμπλεκόμενους φορείς, ενώ χρειάζεται να τους παρέχονται και οι απαραίτητοι πόροι προκειμένου να επιτελέσουν αποτελεσματικά το έργο τους.
Τέλος, τονίζεται και η σημασία της «δικτύωσης» των Συνηγόρων/Συμπαραστατών σε εθνικό και διεθνές επίπεδο, για την αποτελεσματική συνεργασία τους, τη συγκέντρωση εμπειριών, καθώς και την εναρμόνιση στην επίλυση των υποθέσεων αλλά και στη βελτίωση του θεσμικού πλαισίου υπό το οποίο λειτουργούν. Προς αυτή την κατεύθυνση, συμβάλλουν αφενός θεσμικοί φορείς, όπως ο ίδιος ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής της Ευρωπαϊκής Ένωσης αλλά και ο Επίτροπος Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του Συμβουλίου της Ευρώπης, αφετέρου ανεξάρτητοι οργανισμοί, όπως το Διεθνές Ινστιτούτο Συνηγόρων (International Ombudsman Institute). Στην Ελλάδα, έχει επίσης ιδρυθεί από το 2012 το Δίκτυο Συμπαραστατών του Δημότη και της Επιχείρησης και Περιφερειακών Συμπαραστατών του Πολίτη και της Επιχείρησης, που απαρτίζεται από τους εκάστοτε εν ενεργεία Δημοτικούς και Περιφερειακούς Συμπαραστάτες.
Πάντως, αξίζει να σημειωθεί πως ο θεσμός του Συμπαραστάτη απέχει μακράν από το να υιοθετηθεί πλήρως από την ελληνική τοπική αυτοδιοίκηση. Στις τρεις αυτοδιοικητικές περιόδους που έχουν διανυθεί από το 2010 μέχρι το 2023 καθώς και στη νέα περίοδο που ξεκίνησε το 2024, περίπου ένας στους πέντε δήμους (που είναι υπόχρεοι επιλογής) έχει καταφέρει να επιλέξει Συμπαραστάτη του Δημότη. Τα αίτια μπορούν να αναζητηθούν κατ’ αρχήν στο θεσμικό πλαίσιο του «Καλλικράτη», στο οποίο δεν προβλέπεται καμία κύρωση για τους Δήμους που δεν προβαίνουν στις διαδικασίες εκλογής Συμπαραστάτη. Αυτή η απουσία κυρώσεων, βέβαια, πιθανότατα έγκειται στο γεγονός ότι πρόκειται περί ενός θεσμού ανοικτής διακυβέρνησης για τον οποίο θα έπρεπε ενδεχομένως να επικρατούν τα κίνητρα ενεργοποίησής του σε ένα δήμο και όχι τυχόν φόβητρα από την παράλειψη ενεργοποίησης. Η απαιτούμενη πλειοψηφία των 2/3 του συνόλου των μελών του Δημοτικού ή, αντίστοιχα, του Περιφερειακού Συμβουλίου για την εκλογή Συμπαραστάτη φαίνεται να αποτελεί άλλη μια τροχοπέδη για την επιτυχή υιοθέτηση του θεσμού. Παρ’ όλο που το πνεύμα του νόμου στοχεύει στην ευρεία συναίνεση γύρω από το πρόσωπο του Συμπαραστάτη, προκειμένου να φέρει και το απαραίτητο κύρος ενός ανεξάρτητου θεσμού, εντούτοις αυτή η συναίνεση στην πράξη αποδεικνύεται συχνά μια ανυπέρβλητη πρόκληση. Επιπλέον, τόσο οι αιρετοί της τοπικής αυτοδιοίκησης όσο και η Κοινωνία των Πολιτών εν γένει φαίνεται ότι συχνά δεν είναι επαρκώς ενημερωμένοι γύρω από τους στόχους, τις αξίες και τη λειτουργία αυτού του θεσμού. Ως αποτέλεσμα, συχνά ανακύπτουν στη δημόσια συζήτηση κάποιες αντιλήψεις γύρω από το θεσμό οι οποίες δεν ανταποκρίνονται στην ουσία του θεσμικού ρόλου ή των σκοπών που επιτελεί ο Συμπαραστάτης.
Εν κατακλείδι, ο θεσμός του Ombudsman είναι ένας θεσμός ανοικτής διακυβέρνησης που προάγει τη διαφάνεια, τη λογοδοσία και τη νομιμότητα στη δράση της δημόσιας διοίκησης, προασπίζοντας τα δικαιώματα των πολιτών. Έτσι, στο πλαίσιο μιας ευνομούμενης πολιτείας, οι τοπικές ή εθνικές κυβερνήσεις μπορούν να αξιοποιήσουν αυτό το θεσμό προκειμένου να βελτιώσουν τόσο τη λειτουργία τους όσο και τη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης. Υπό αυτή την έννοια ο Διαμεσολαβητής σε επίπεδο Ε.Ε., ο Συνήγορος σε εθνικό επίπεδο και ο Δημοτικός ή Περιφερειακός Συμπαραστάτης μπορούν να ιδωθούν ως συνεργάτες των θεσμικών οργάνων και όχι ως ανταγωνιστές (Glušac, 2020). Μια τέτοια συνεργασία, εξάλλου, βασιζόμενη σε αυτές τις αρχές, δεν μπορεί παρά να συμβάλει στην ενδυνάμωση της κοινωνίας των πολιτών αλλά και της δημοκρατίας εν γένει. Συνεπώς, η στήριξη και διάδοση του θεσμού του Ombudsman σε κάθε επίπεδο (διεθνές, εθνικό και τοπικό) αποτελεί ζητούμενο για την περαιτέρω ανάδειξη των πολλαπλών ωφελειών που απορρέουν από αυτόν το θεσμό.
Πηγές / Βιβλιογραφία
Βαγιάνου, Ευ. (2021). Ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής. Διδακτορική Διατριβή. Θεσσαλονίκη: Πανεπιστήμιο Μακεδονίας. Διαθέσιμο στο: https://dspace.lib.uom.gr/bitstream/2159/25720/1/VagianouEvanthiaPhD2021.pdf
Βρετού, Β. (2008). Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής & Συνήγορος του Πολίτη: Ο Ρόλος τους στην Προστασία του Περιβάλλοντος. Διδακτορική Διατριβή. Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη
Κοψιδάς, Οδ. (2023). Ο ρόλος και ο τρόπος λειτουργίας του Επιτρόπου Διοικήσεως (Όμπουτσμαν) με σχετική αναφορά στο Γραφείο Επιτρόπου Διοικήσεως της Κύπρου, του Συνηγόρου του Πολίτη στην Ελλάδα και του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή. Όμιλος Διεθνών και Ευρωπαϊκών Θεμάτων. Διαθέσιμο στο https://odeth.eu/%ce%bf-%cf%81%cf%8c%ce%bb%ce%bf%cf%82-%ce%ba%ce%b1%ce%b9-%ce%bf-%cf%84%cf%81%cf%8c%cf%80%ce%bf%cf%82-%ce%bb%ce%b5%ce%b9%cf%84%ce%bf%cf%85%cf%81%ce%b3%ce%af%ce%b1%cf%82-%cf%84%ce%bf%cf%85-%ce%b5%cf%80/
Τζέμος, Β. (2014). Ο Θεσμός του Ombudsman (Συνηγόρου του Πολίτη) Δικαιοσυγκριτικά. Αθήνα: Εκδόσεις Digesta OnLine. Διαθέσιμο στο http://www.digestaonline.gr/pdfs/Digesta%202014/4.pdf
Glušac, L. (2020). Strengthening Ombudspersons in Central and Eastern Europe. German Marshall Fund of the United States. Διαθέσιμο στο https://www.jstor.org/stable/resrep25033
Αναδημοσίευση από Όμιλο Διεθνών και Ευρωπαϊκών Θεμάτων (ΟΔΕΘ)
