Συμμετοχή στη Διαβούλευση για το Νομοσχέδιο Εφαρμογής της Αρχής της Ίσης Μεταχείρισης χωρίς διακρίσεις στον τομέα της Εργασίας και Απασχόλησης - Οι Παρατηρήσεις του Δικτύου Συμπαραστατών
1. Εισαγωγή
Από το έτος 2011, λειτουργεί σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης ο θεσμός του Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης (σε δήμους άνω των 20.000 κατοίκων) και του Περιφερειακού Συμπαραστάτη του Πολίτη και της Επιχείρησης. Με τα άρθρα 77 και 179 του Ν.3852/2010 (Πρόγραμμα “Καλλικράτης”) εισάγεται στο στο ελληνικό διοικητικό σύστημα ο θεσμός του δημοτικού / περιφερειακού διαμεσολαβητή (municipal / regional ombudsman), για την λειτουργία του οποίου το Συμβούλιο της Ευρώπης είχε απευθύνει στα κράτη μέλη του σειρά ψηφισμάτων από την δεκαετία του 1980. Με το Ψήφισμα 80/1999 του Κογκρέστου των Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών της Ευρώπης ορίστηκαν και οι “Αρχές της λειτουργίας του τοπικού διαμεσολαβητή / συνηγόρου”, οι οποίες συνιστούν, μεταξύ άλλων και την δημιουργία ενός Δικτύου διαμεσολαβητών / συνηγόρων και αναγνωρίζεται ότι στους Συμπαραστάτες του Δήμοτη και τους Περιφερειακούς Συμπαραστάτες πρέπει να αναγνωρίζονται αρμοδιότητες επίλυσης διαφορών που σχετίζονται με τα ανθρώπινα δικαιώματα και την αρχή της ισότητας1.
Το 2012 ιδρύθηκε στην Αθήνα από τους τότε Συμπαραστάτες το πανελλήνιο Δίκτυο Συμπαραστατών, για την προώθηση του θεσμού, την ανταλλαγή καλών πρακτικών και μεθοδολογιών και για την βελτίωση του θεσμικού πλαισίου για την λειτουργία του θεσμού. Το Διεθνές Ινστιτούτο Ombudsmen (International Ombudsman Institute) έχει αναγνωρίσει ότι ο θεσμός του Συμπαραστάτη συνιστά μορφή δημοτικού/περιφερειακού ombudsman, ενώ και το Συμβούλιο της Ευρώπης σε πρόσφατη έκθεσή του για την “Tοπική και περιφερειακή δημοκρατία στην Ελλάδα2” (2015) αναγνώρισε τον Συμπαραστάτη ως Ombudsman και επισήμανε την ανάγκη καθιέρωσης μιας θεσμοποιημένης διαδικασίας για την συνεργασία του με τον κεντρικό Συνήγορο του Πολίτη. Συγκεκριμένα, η έκθεση αναφέρει:
“38. Οι εισηγητές αξιολογούν θετικά τις διατάξεις για τον θεσμό του Συνηγόρου στην Ελλάδα και τον ρόλο που παίζει τόσο σε εθνικό όσο και σε τοπικό επίπεδο. Ωστόσο, επιθυμούν να σημειώσουν ορισμένα ανοικτά ζητήματα, όπως τον περιορισμένο αριθμό δήμων που διόρισαν Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης και τις ασαφείς σχέσεις ανάμεσα στα δύο επίπεδα του θεσμού. Ιδίως, ενώ ο Συνήγορος του Πολίτη έχει εκδώσει διάφορες ειδικές εκθέσεις για θέματα τοπικής αυτοδιοίκησης, απέφυγε να αναφέρει τις παρμεβάσεις των Συμπαραστατών του Δημότη και της Επιχείρησης ή των Περιφερειακών Συμπαραστατών του Πολίτη και της Επιχείρησης στον τομέα αυτόν. Οι εισηγητές εκφράζουν την πεποίθησή τους ότι - υπό το φως και του Ψηφίσματος 80 (1999) - είναι αναγκαίος ένας θεσμοποιημένος μηχανισμός συνεργασίας ανάμεσα στους διάφορους τύπους του θεσμού που δουλεύουν άμεσα ή εμμεσα με θέματα τοπικής αυτοδιοίκησης.”
Βρισκόμαστε ήδη στον 5ο χρόνο λειτουργίας του θεσμού σε επίπεδο Δήμων και Περιφερειών και οι σαράντα (40) θητεύοντες Συμπαραστάτες έχουμε συγκεντρώσει ένα σημαντικό όγκο πληροφοριών επί υποθέσεων που χειριστήκαμε κατόπιν καταγγελιών πολιτών. Μέρος των υποθέσεων που έχουμε χειριστεί αφορά ακριβώς εφαρμογή της ίσης μεταχείρισης, ως προς τις υπηρεσίες που παρέχουν οι δήμοι και οι περιφέρειες, αλλά και ως προς την σχέση των δήμων και περιφερειών ως εργοδοτών απέναντι στους υπαλλήλους τους. Από τις ετήσιες εκθέσεις μας, οι οποίες βρίσκονται αναρτημένες υποχρεωτικά κατά τα άρθρα 77 και 179 του Ν.3852/2010 στις ιστοσελίδες των Δήμων και Περιφερειών στις οποίες υπηρετούμε, προκύπτει ότι ο χειρισμός υποθέσεων που αφορούν την ίση μεταχείριση χωρίς διακρίσεις αφορούν συχνά περιπτώσεις επιβαλλόμενων διακρίσεων λόγω θρησκευτικών πεποιθήσεων (αρνήσεις καταχώρισης γάμων, αρνήσεις καταχώρισης θρησκευμάτων), λόγω αναπηρίας (μη επαρκείς υποδομές πρόσβασης, μη εξειδικευμένη κρίση σε περιπτώσεις επιβολής προστίμων στάθμευσης, κήρυξη ως αυθαιρέτου μπάρας πρόσβασης σε κατοικία), λόγω ηλικίας (επαγγελματικά δικαιώματα υπαλλήλων), λόγω κοινωνικής θέσης (περικοπή προνοιακών επιδομάτων χωρίς προηγούμενη έκθεση κοινωνικού λειτουργού κατά παράβαση σχετικής υπουργικής απόφασης) και πολλά άλλα, στα οποία έχουμε επιδιώξει να δώσουμε εξωδικαστικές λύσεις στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων μας, με βάση την ισχύουσα νομοθεσία.
Χαιρετίζουμε την ριζική αναθεώρηση του θεσμικού πλαισίου για την ίση μεταχείριση και συμμετέχουμε στην διαβούλευση επιθυμώντας να συμβάλλουμε και σε επίπεδο αρμοδιότητας για την εφαρμογή της στο πλαίσιο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, όπως άλλωστε έχει συστήσει το Συμβούλιο της Ευρώπης σε κατ' επανάληψη παρεμβάσεις του προς τα κράτη μέλη. Σημειωτέον επίσης ότι οι υπάρχουσες, βάσει του Καλλικράτη, διαπαραταξιακές Δημοτικές και Περιφερειακές Επιτροπές Ισότητας των Φύλων, εκτός του ότι περιορίζονται θεματικά σε ζητήματα που αφορούν τις διακρίσεις λόγω φύλου, δεν διαθέτουν αρμοδιότητα διαμεσολαβητικής επίλυσης διαφορών. Ωστόσο, θεωρούμε ότι το νομοσχέδιο θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη και τον επιτελικό και προγραμματικό ρόλο αυτών των Επιτροπών Ισότητας των Φύλων, προκειμένου το εθνικό και τοπικό σύστημα εφαρμογής της αρχής της ίσης μεταχείρισης, μετά την αντικατάσταση του Ν.3304/2005, να καθιστά κοινωνούς όλους τους υπάρχοντες θεσμικούς φορείς που καταπολεμούν τις διακρίσεις, όχι μόνο σε εθνικό αλλά και σε δημοτικό και περιφερειακό επίπεδο.
Ακολουθούν οι κατ' άρθρον προτάσεις μας.
2. Κατ΄ άρθρον παρατηρήσεις
Επί του άρθρου 1: Το προτεινόμενο νομοσχέδιο συνιστά ενσωμάτωση τριών κοινοτικών οδηγιών στην εσωτερική έννομη τάξη και αφορά την εφαρμογή της ίσης μεταχείρισης στον τομέα της απασχόλησης και της εργασίας, συμπεριλαμβανομένου, φυσικά και του δημόσιου τομέα. Είναι ιδιαίτερα κρίσιμο, για λόγους επίγνωσης της εφαρμογής του, παρόλο που στο άρθρο 3 γίνεται αναφορά σε ιδιωτικό και δημόσιο τομέα, αυτό να γίνει σαφές και στο άρθρο 1 που καθορίζει τον στόχο του νομοσχεδίου. Περαιτέρω, θα ήταν ιδιαίτερα χρήσιμο να υπάρξει μια ρητή διάταξη κατά την οποία θα ορίζεται η σχέση του νομοθετήματος με τον Κώδικα Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων, και τον Κώδικα Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών Υπαλλήλων, με την έννοια ότι καμία από τις διατάξεις αυτών των Κωδίκων δεν κατισχύει των διατάξεων του νόμου για την εφαρμογή της αρχής της ίσης μεταχείρισης.
Επί του άρθρου 2: Με το άρθρο αυτό εισάγονται διατάξεις – όπως οι ισχύουσες του Ν.3304/2005 – με τις οποίες εξειδικεύονται οι έννοιες των άμεσων και των έμμεσων διακρίσεων. Πρόκειται για ένα πολύ χρήσιμο νομικό εργαλείο, ώστε να προσδιοριστεί η έννοια της διάκρισης όχι μόνο στον τομέα της εργασίας κ.τ.λ., αλλά και στον τομέα της παροχής των υπηρεσιών από τον δημόσιο τομέα προς τις / τους πολιτες. Η συνταγματική έδραση της αρχής της ισότητας δεν εμποδίζει να αναγνωριστεί ότι, σε επίπεδο ορολογίας τουλάχιστον, οι ορισμοί αναπτύσσουν κανονιστική λειτουργία και πέραν του στενού πεδίο εφαρμογής του συγκεκριμένου νόμου, επιλογή στην οποία μπορεί να προχωρήσει ο εθνικός νομοθέτης χωρίς να δεσμεύεται από το θεματικό αντικείμενο των ενσωματούμενων οδηγιών. Προτείνουμε λοιπόν την αναδιατύπωση της παραγράφου 1, ως εξής: “Απαγορεύεται κάθε μορφή διάκρισης για έναν από τους λόγους που αναφέρονται στο άρθρο 1, τόσο στο πλαίσιο του πεδίου εφαρμογής που καθορίζεται από το άρθρο 3, όσο και στο πλαίσιο της ενάσκησης αρμοδιοτήτων από τις δημόσιες, περιφερειακές και δημοτικές υπηρεσίες προς τις/τους πολίτες.”
Επί του άρθρου 3: Στην παρ. 2 δεν έχει περιληφθεί η ταυτότητα φύλου και ο σεξουαλικός προσανατολισμός, επιτρέποντας, κατ' αποτέλεσμα τις διακρίσεις για αυτούς τους λόγους στην κοινωνική προστασία και την υγειονομική περίθαλψη, τις κοινωνικές παροχές και τις φορολογικές διευκολύνσεις ή πλειονεκτήματα, την εκπαίδευση, την πρόσβαση στη διάθση και την παροχή αγαθών και υπηρεσιών που διατίθενται συναλλακτικά στο κοινό, συμπεριλαμβανομένης της στέγης. Θεωρούμε ότι τέτοιες διακρίσεις είναι συνταγματικά ανεπίτρεπτες και, ενώ ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί να περιορίζει την ρυθμιστική του εμβέλεια στο επίπεδο των ενωσιακών ελευθεριών, ο εθνικός νομοθέτης δεν επιτρέπεται να αποκλίνει από την εφαρμογή της αρχής της ισότητας σε αυτούς τους τομείς με τόσο ρητό τρόπο. Σημειωτέον ότι την ίδια παρατήρηση έχει δημοσιοποιήσει και το Σωματείο Υποστήριξης Διεμφυλικών στις δικές του παρατηρήσεις επί του νομοσχεδίου.
Επί του άρθρου 8: Καθώς για τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης προβλέπεται ειδική διοικητική προσφυγή στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση (ή στον Ελεγκτή της Νομιμότητας), αυτό εξοβελίζει το δικαίωμα ενάσκησης των διοικητικών προσφυγών του άρθρου 24 έως και 27 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, δηλαδή της αίτησης θεραπείας και της ιεραρχικής προσφυγής. Αυτό σημαίνει ότι οι θιγόμενες/θιγόμενοι δεν έχουν πρακτικά ενώπιον των ΟΤΑ το δικαίωμα της αίτησης θεραπείας και ιεραρχικής προσφυγής κατά τον ΚΔΔιαδ, επειδή έχουν το δικαίωμα προσφυγής κατά τα άρθρα 227 επ. του Ν.3852/2010. Συνεπώς, θα ήταν χρήσιμη μια προσθήκη στην παρ. 1 του άρθρου 8, κατά την οποία: “Αίτηση θεραπείας και ιεραρχική προσφυγή ασκείται από τις/τους θιγόμενους για παραβιάσεις από τους Ο.Τ.Α. και κατά παρέκκλιση των άρθρων 24 έως και 27 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας”.
Επί του άρθρου 14: Μετα την πρώτη παράγραφο, προστίθεται επόμενη παράγραφος κατά την οποία “Φορείς παρακολούθησης της εφαρμογής της αρχής της ίσης μεταχείρισης ως προς τους Δήμους ορίζονται οι Συμπαραστάτες του Δημότη και της Επιχείρησης και ως προς τις Περιφέρειες οι Περιφερειακοί Συμπαραστάτες του Πολίτη και της Επιχείρησης, στο πλαίσιο των ήδη ισχυουσών αρμοδιοτήτων τους κατά τα άρθρα 77 και 179 αντίστοιχα του Ν.3852/2010. Ως προς την ισότητα των φύλων ειδικότερα, φορείς παρακολούθησης και προώθησης της εφαρμογής της αρχής της ίσης μεταχείρισης στους Ο.Τ.Α. είναι οι Επιτροπές Ισότητας των Φύλων που λειτουργούν σε Δήμους και Περιφέρειες, στο πλαίσιο των δικών τους αρμοδιοτήτων. Ο Συνήγορος του Πολίτη σε ετήσια βάση καλεί σε σύσκεψη τους Συμπαραστάτες καθώς και τις/τους επικεφαλής των Επιτροπών Ισότητας των Φύλων των Δήμων και Περιφερειών, προκειμένου να συμβάλλουν με στοιχεία των Γραφείων τους στην σύνταξη της Ειδικής Ετήσιας Έκθεσης του Συνηγόρου του Πολίτη για την εφαρμογή της αρχής της ίσης μεταχείρισης. Ο Συνήγορος του Πολίτη μπορεί να καλεί και σε πιο τακτική βάση τους Συμπαραστάτες για την ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών και πληροφοριών ως προς τον χειρισμό υποθέσεων, τηρουμένης πάντοτε της ανεξαρτησίας των δύο θεσμών.”
Σημειωτέον ότι στην Ολλανδία αποτελεί καθιερωμένη πρακτική η σύγκληση σύσκεψης του Συνηγόρου του Πολίτη με τους Περιφερειακούς και Δημοτικού Συμπαραστάτες σε τριμηνιαία βάση, για ενημέρωση σε σχέση με καλές πρακτικές και πληροφορίες ως προς τον χειρισμό υποθέσεων.
Άρθρα 16 επ.: η ανωτέρω τροποποίηση επιβάλλει και στην σχετική νομοτεχνική βελτίωση των άρθρων 16 επ. ώστε να “υποδεχθούν” τους Συμπαραστάτες ως φορείς της προώθησης της αρχής της ίσης μεταχείρισης και την συναρμοδιότητα με τον Συνήγορο του Πολίτη.
Άρθρο 27: Το ισχύον άρθρο 16 του Ν.3304/2005 είναι ο μοναδικός τρόπος επιβολής της αρχής της ίσης μεταχείρισης στον τομεά της συναλλακτικής παροχής υπηρεσιών, δηλαδή σε σχέση με τα δικαιώματα του καταναλωτή χωρίς διακρίσεις στον ιδιωτικό τομέα (π.χ. “απαγορεύονται οι ***” σε καταστήματα ή επεμβάσεις αποκλεισμού πελατών για έναν από τους λόγους διάκρισης που απαγορεύει το άρθρο 2). Η κατάργησή του θα αποστερήσει στους καταναλωτές το μοναδικό μέσο επιβολής της αρχής της ίσης μεταχείρισης στον ιδιωτικό τομέα της παροχής υπηρεσιών, αφού ούτε ο Συνήγορος του Πολίτη έχει αρμοδιότητα παρέμβασης στον ιδιωτικό τομέα πέραν το πεδίου της απασχόλησης και εργασίας. Προτείνουμε η διάταξη να παραμείνει στο νομοσχέδιο και να εμπλουτιστεί με τους νέους λόγους απαγορευμένων διακρίσεων.
Η ΣΥΝΤΟΝΙΣΤΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΟΥ ΔΙΚΤΥΟΥ ΣΥΜΠΑΡΑΣΤΑΤΩΝ